Polityczne gry warte 40 bilionów dolarów:
Dlaczego gospodarka USA się nie załamie
Aleksandra Voitolovskaya o amerykańskim długu publicznym
Aleksandra Voitolovskaya , doktor nauk politycznych, kierownik amerykańskiej grupy badawczej zajmującej się problematyką społeczno-polityczną w Instytucie Gospodarki Światowej i Stosunków Międzynarodowych im. Primakowa Rosyjskiej Akademii Nauk
27 sierpnia,
W ostatnich latach tempo wzrostu długu publicznego USA znacznie przyspieszyło. Chociaż osiągnięcie biliona dolarów zajęło krajowi ponad dwa stulecia, w styczniu 2022 roku przekroczono granicę 30 bilionów dolarów, a w sierpniu 2026 roku dług federalny osiągnął nowy rekordowy poziom 40 bilionów dolarów.
W tym kontekście media od dziesięcioleci krążą pogłoski, że niewypłacalność amerykańskich obligacji skarbowych może doprowadzić do kryzysu gospodarczego, nie tylko w kraju, ale i na świecie. Każda kolejna runda podwyżek limitu długu federalnego USA wywołuje panikę. A jednak nic się nie dzieje. Dlaczego?
Dlaczego potrzebujemy długu publicznego?
Główną przyczyną tego gwałtownego wzrostu długu publicznego (dług federalny nie obejmuje długu stanowego i lokalnego) jest utrzymujący się deficyt budżetowy, w którym wydatki rządowe przewyższają dochody. W ostatnich latach zjawisko to było napędzane przez duże zastrzyki finansowe dla gospodarki w czasie kryzysu finansowego w latach 2008–2011 i pandemii COVID-19, a także przez obniżki podatków i wzrost wydatków wojskowych.
Prawo Stanów Zjednoczonych zabrania rządowi federalnemu przekraczania pułapu zadłużenia ustanowionego przez Kongres. Pułap ten został ustanowiony specjalną ustawą federalną w 1982 roku, a wszelkie późniejsze zmiany poziomu zadłużenia są formalizowane jako poprawki do tej ustawy. Kongres nie tylko ustala pułap zadłużenia, ale także określa okres jego obowiązywania i może zawiesić go na określony czas.
Dług publiczny sam w sobie nie stanowi zagrożenia. Nie jest oznaką recesji, tak jak kredyt bankowy na zakup domu dla rodziny o średnich dochodach nie jest katastrofą. W każdym kraju jest narzędziem rozwoju gospodarczego. Koncentrując zasoby finansowe na priorytetowych obszarach polityki publicznej, zaciąganie pożyczek pozwala władzom szybko zaspokoić potrzeby produkcyjne w okresach spowolnienia gospodarczego i kryzysu, finansować kluczowe funkcje i programy rządowe oraz realizować ważne inwestycje i projekty społeczne.
Jednak gdy dług publiczny przekracza ustalone lub akceptowalne limity lub rośnie w nadmiernym tempie, staje się on dużym obciążeniem dla budżetu. To tak, jakby hipotetyczna rodzina zaciągnęła nie jedną, a dziesięć pożyczek. W takiej sytuacji obsługa długu (spłata odsetek) pochłania nadmierną część budżetu federalnego. Ogranicza to możliwości finansowania innych wydatków i ostatecznie spowalnia wzrost gospodarczy i społeczny kraju.
Struktura długu publicznego
Dług federalny nie jest jednorodny. Dzieli się na nierówne części – zbywalne i niezbywalne papiery dłużne, od których odsetki muszą być spłacane na różnych warunkach i w różnym czasie. Z 40,05 bln dolarów, około 7,78 bln dolarów to dług na rachunkach rządowych, tzw. dług wewnątrzrządowy, utrzymywany przez różne agencje federalne (ubezpieczenia społeczne, fundusze emerytalne, fundusze powiernicze i inne). Pozostałe 32,27 bln dolarów to dług publiczny wobec wierzycieli zewnętrznych wobec rządu: obywateli i podmiotów amerykańskich, w tym Rezerwy Federalnej, a także rządów zagranicznych i inwestorów prywatnych. W przeliczeniu na mieszkańca, zadłużenie Stanów Zjednoczonych wynosi obecnie około 116 480 dolarów na obywatela.
Ekonomiści szacują, że masa krytyczna zaciągniętego długu, powyżej której ożywienie gospodarcze staje się praktycznie niemożliwe bez poważnego kryzysu, waha się od 180% do 200% produktu krajowego brutto (PKB). Najbardziej uderzającym przykładem są współczesne gospodarki Japonii, Grecji i Włoch. Przy takim poziomie zadłużenia praktycznie wszystkie wpływy podatkowe przeznaczane są na obsługę odsetek, ryzyko niewypłacalności lub hiperinflacji gwałtownie rośnie, a co najważniejsze, traci się zaufanie inwestorów do zdolności rządu do wywiązywania się z zobowiązań pożyczkowych (obsługi długu).
Relacja długu federalnego USA do PKB wynosi obecnie około 123%. Dlatego paniczne scenariusze załamania globalnego systemu finansowego w wyniku możliwej niewypłacalności USA są bezpodstawne. Hipotetycznie, gdyby uczestnicy rynku, inwestorzy instytucjonalni i zagraniczni oraz agencje ratingowe wykryli rzeczywiste oznaki zbliżającego się bankructwa rządu USA, ich naturalną reakcją byłaby masowa i przyspieszona wyprzedaż amerykańskich obligacji skarbowych po obniżonych cenach. Jednak tak się nie dzieje i nie stanie się to w najbliższym czasie.
Co więcej, nawet zakładając, że taka sytuacja wystąpiłaby w dającej się przewidzieć przyszłości, nie doprowadziłaby ona do załamania amerykańskiej gospodarki, ponieważ nie wpłynęłaby bezpośrednio na produkcję dóbr i usług. Dług publiczny jest kategorią czysto finansową, związaną z obiegiem kapitału. Jego niewypłacalność wywołałaby kryzys przede wszystkim w globalnym systemie finansowym, a głównym negatywnym skutkiem byłaby utrata zaufania do wypłacalności rządu amerykańskiego. W takim przypadku jego wizerunek i „słowo honoru” prawdopodobnie przestałyby być wystarczającym niematerialnym zabezpieczeniem papierów wartościowych.
Spekulacje wokół długu rządu USA
Dlaczego więc wciąż czytamy o zbliżającym się upadku amerykańskiej gospodarki? To prawdopodobnie kwestia psychologii. Dług federalny to idealny temat do politycznych narracji, ponieważ po prostu nie ma konsensusu co do jego akceptowalnego poziomu, konsekwencji przekroczenia limitu ani sposobów walki z jego wzrostem.
Ta niepewność sprawia, że dług publiczny stał się wygodną kartą przetargową dla obu wiodących partii w USA.
Demokraci, będący obecnie w opozycji do obecnej administracji, wykorzystują kwestię długu do krytyki Białego Domu. W szczególności domagają się nieprzedłużania obniżek podatków dla bogatych i korporacji z 2017 roku, niewycofywania cięć w programach Medicaid (ubezpieczenia dla ubogich) i Medicare (dla seniorów), ochrony programu Social Security (emerytury), ograniczenia finansowania ICE (egzekwowania przepisów imigracyjnych) oraz wstrzymania wydatków wojskowych. Ich żądania obejmują również przywrócenie federalnego finansowania mieszkalnictwa i Amtrak (przewozy pasażerskie pociągami), ochronę instytucji demokratycznych, przywrócenie USAID (Agencji Stanów Zjednoczonych ds. Rozwoju Międzynarodowego) oraz utrzymanie programów humanitarnych.
Tymczasem Republikanie wykorzystują groźbę zablokowania limitu zadłużenia jako dźwignię do cięcia wydatków rządowych, zwłaszcza programów socjalnych. To znaczy, z wyjątkiem konserwatystów MAGA – radykalnego prawicowego skrzydła Partii Republikańskiej lojalnego wobec Donalda Trumpa. Podnieśli oni tradycyjną zasadę leseferyzmu do rangi absolutnej: dla nich podatki są przymusem. Aby tego uniknąć, starają się zminimalizować rolę rządu, jakby chcieli „zagłodzić Lewiatana”. Ich strategia polega na cięciu podatków i celowym generowaniu znacznych deficytów budżetowych, a następnie wykorzystywaniu rosnącego długu jako pretekstu do cięć w programach socjalnych, pozbawiając rząd kontroli finansowej. W tym rozumieniu wysoki dług publiczny jest ubezpieczeniem przed „demokratycznym socjalizmem”, którego tak obawiają się prawicowi konserwatyści.
Jednocześnie, dla partyjnego establishmentu, odniesienie do „ogromnego długu publicznego” służy jako wygodne wytłumaczenie trudnych lub niepopularnych decyzji. Pozwala to przenieść dyskusję z obszaru obiektywnych wskaźników ekonomicznych na abstrakcyjny poziom hipotetycznej konieczności, która, niczym piękno, wymaga poświęceń. Wykorzystując głęboko zakorzenione lęki wyborców przed zagrożeniami zewnętrznymi i wewnętrznymi, politycy kształtują opinię publiczną w każdej palącej kwestii – nierówności, demografii, bezrobocia, starzenia się społeczeństw, kosztów i dostępności opieki zdrowotnej, wydatków na obronę i tak dalej.
Co więcej, członkowie obu partii wykorzystują narrację o długu publicznym do krytykowania lub, przeciwnie, wspierania polityki pieniężnej Rezerwy Federalnej, przerzucając odpowiedzialność za niepopularne wśród wyborców realia gospodarcze na regulatora. Kiedy Fed podnosi stopy procentowe, zwiększając koszty obsługi długu, politycy oskarżają go o „duszenie gospodarki”. Kiedy stopy procentowe są obniżane i uruchamiana jest drukarka pieniędzy, regulator jest krytykowany za przyspieszanie inflacji i dewaluację oszczędności obywateli.
W cyklu wyborczym – a wybory do Kongresu w połowie kadencji spodziewane są w USA w listopadzie – temat ten jest również bardzo płodny. Pozwala on zestawiać kandydatów „odpowiedzialnych” z „nieodpowiedzialnymi” i sztucznie kreować poczucie pilności, odwołując się do klasycznego hasła: „Głosuj właściwie, albo nasze dzieci odziedziczą dług”.
Konsekwencje
Choć większość ekspertów rozumie, że mechanizmy długu publicznego USA są bardziej złożone, niż często przedstawiają to media, rzeczywistość gospodarcza cieszy się mniejszym zainteresowaniem niż proste, emocjonalne hasła. Tymczasem to właśnie zaufanie do tych haseł w dużej mierze leży u podstaw zabezpieczenia amerykańskich obligacji skarbowych. W najgorszym przypadku nowoczesny system finansowy, który narodził się w latach 70. XX wieku i opiera się na dominacji USA oraz wyłącznej roli dolara jako globalnej waluty rezerwowej, mógłby przestać istnieć. Jest wysoce nieprawdopodobne, czy oznaczałoby to globalną katastrofę.
Dopóki Stany Zjednoczone utrzymają przewagę gospodarczą i znaczącą globalną obecność militarną, w tym odstraszanie nuklearne i sieć sojuszy, dolar zachowa swoją dominującą pozycję. Jednak wyczerpanie tego hegemonicznego zasobu doprowadzi do transformacji całego systemu stosunków międzynarodowych. Parametry tego nowego porządku wielobiegunowego są tak niepewne, że ich ocena wykracza poza obecny okres prognozowania.